民眾需求與官僚代表性：初探卑南族人對公務人員之特質期待
古珮琪
國立暨南國際大學公共行政與政策學系碩士生
本文以卑南族為研究對象，基於代表性官僚理論與公務人員核心職能理論，藉由深入訪談法，探究卑南族人對公務人員的特質期待。本文發現卑南族人期待公務人員應具備：1.執行與實踐技能包括財務管理、創新、專業、效率、口語溝通、果斷負責與彈性、問題解決；2.人際互動技能包括跨域治理、勸導、溝通與協調、尊重與同理心；3.價值倫理與人格特質包括公正與透明、熱忱、主動與積極的服務態度、關懷；4.人口特質包括地緣關係、族群別；5.文化知能包括文化素養、文化認同、多元文化能力。最後本文基於研究發現，進一步討論公務人員考選與培訓機制。在研究貢獻上，本文除可彌補過去代表性官僚研究在官僚組成上忽略民眾需求的面向；另一方面，應可提供當前卑南族或原住民族事務相關政府機關選才與育才之參考，進而有助於未來原住民族自治推動之準備工作。
關鍵詞：卑南族、代表性官僚、核心職能、文化知能
一、前言
族群政治的良性發展是台灣民主政治的重要基石，因此，在多元族群相互競逐的政治場域中，政府必須重視族群文化差異（孫煒，2010：86）。就當前國際潮流，原住民族相關權益與維護族群文化，已成為全球關注的重要議題之一。自1970年代起，全球各地「族群意識」復甦，許多少數族群皆要求國家應主動維護其權益與文化（王甫昌，2002：39）。
回到國內的脈絡，長期以來原住民族不僅普遍低社經地位、高失業率、低平均所得，受到以往「說國語運動」的政策影響，更導致族群文化的快速消逝。儘管當前政府已透過許多政策復振原住民族文化，並改善原住民族的經濟地位，但原住民族並非由單一族群組成，除了政府認定並正名的十六個原住民族，尚有數個未正名的平埔族群，使得台灣原住民各族出現內部不同程度的發展落差。
在原住民族發展過程中，政府制度與在地族群主要由公務人員扮演橋接的角色。就政治理論而言，多族裔社會必須考量族群權利的觀念與實踐，以落實民主政治（孫煒，2010：133），而這些族群的權利與實踐，則有賴公務人員能夠向上反映在地居民的心聲與需求；以及向下宣導整體政府的政策方針。因此，探討原住民的權益發展，絕對不能忽略公務人員的角色與功能。
再者，從原住民族自治的進程來說，台灣社會與施政價值時常忽視原住民族的聲音，使得行政機關決策有意或無意呈現漢人主體的觀點。舉例來說，台東卑南族巴布麓部落在2014年底大獵祭期間，遭警察拘捕移送，導致後續祭儀被迫中斷，而政府部門此一舉動，即忽略卑南族故有的社會結構與內部文化規範。本文認為要舒緩類似的問題其實並不困難，若公務人員能反映政府制度與族群文化之間的落差並積極提出方案，則類似衝突事件發生機率即可降低。
最後，就西方代表性官僚理論而言，建構一個符合被服務者需求的官僚體系是重要的核心課題。Thielemann等人（1996）以AIDS患者為例，研究發現AIDS患者期待服務提供者的人口特質能與其相同，如此，有助於服務的有效性與達成度。基於上述理論與實務的動機，本文選擇以卑南族為研究對象，基於代表性官僚理論（Representative Bureancracy)與公務人員核心職能理論（Core Compentecy)，藉由深入訪談法，探究卑南族人對地方公務人員的特質期待。
經由本文，一方面可彌補過去代表性官僚研究在官僚組成上忽略民眾需求的面向，具有理論貢獻；另一方面，探討卑南族人對於公務人員的特質期待，應可提供當前卑南族或原住民族相關政府機關選才之參考，更有助於未來原住民族自治推動之準備工作，具有實務貢獻。
二、文獻探討
（一）卑南族族群概況與公共事務處理機制
1.卑南族的族群概況
卑南族有著「花環民族」的美譽，分布於台東平原西側山麓和台東縱谷河川平原（達西烏拉灣．畢馬，2002：35–36），四周列族環伺，北面臨近布農族聚落，東面銜接阿美族聚落，西面有東魯凱大南社群，南鄰太麻里排灣族群（黃淑芬，2009：97）。因其相對鄰族為少數，故卑南族對外關係富有彈性，藉由族群間彼此依恃、相互抗衡的微妙關係達到共榮共存（達西烏拉灣．畢馬，2002：35）。清朝末年和日據初期，發展成八個主要部落，日據末期由於人口遷徙與聚集，從初鹿部落分出龍過脈部落，以及南王部落分出寶桑部落，成為現今卑南族八社十部落之貌。依據104年二月原住民人口數統計資料，卑南族總人口數為13,429人，人口主要分佈於台東市和卑南鄉行政區域範圍，其中台東市人口數有4,324人，卑南鄉人口數則有2,787人。有關卑南族區域位置、縣鄉市、各部落、行政區域等面向之劃分，請參照圖一所示。
圖一：卑南族各部落行政區域劃分 資料來源:李台元，2014；300，本文整理。
2.卑南族公共事務處理機制–集會所（palakuwan）制度
台灣原住民族社會中，阿美族、排灣族、魯凱族、鄒族、卑南族等擁有年齡組織與集會所制度，其中，尤以卑南族最為完善與制度化（達西烏拉灣．畢馬，2002：39）。卑南族的年齡階級制度為其重要人際網絡，各年齡階段具明顯服飾差異，並各自有應盡的職責與生命儀禮，而大獵祭祭儀與集會所制度、年齡階級組織更是密不可分（王勁之，2008：9）。
卑南族男子於12、13歲進到「少年會所」接受嚴格體能及知識訓練，通過大獵祭期間祭儀考驗再進入「青年會所」（黃淑芬，2009：115）。青年會所為部落政治與軍事中心，少年會所則是教育部落少年而設置（鄭耀男，1995：87），而各部落的集會所類型與年齡階段稱呼具差異性，請參照表一所示。
表一 建和部落、知本部落、南王部落年齡階段與集會所
資料來源：陀沅錄，2009：56；陳文德，2014：40–41；本文整理
集會所係部落對於外來族群的接納場域也是區隔機制，屆齡男性或婚入的外族女婿經由參與集會所並接受相同的訓練、晉級儀式，只要接受即正式加入集會所，成為集會所成員（王勁之，2008：19）；換言之，非該部落、非卑南族人或婚入者，得以透過參與、實踐年齡階層組織的生命儀禮，成為部落一份子。
除此之外，集會所為對外處理公共關係、對內負責公眾事務，是推動整個部落公共事務的中心，而耆老是部落重要事務諮詢對象與決策者（林頌恩，2004：146；王勁之，2008：19），由此可知，集會所是傳統部落自治政府的骨幹組織（鄭耀男，1995：87），故得以藉由其精神延續與功能轉化，強化「部落自己管理自己」機制，朝向自治功能發展（林頌恩，2004：177）。……………………………..（以下省略，全文詳見明年出版之卑南學彙編。）
三、小結研究設計
四、質性資料分析
五、結論
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